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国土部整肃城乡建设用地增减挂钩


      日前召开的全国国土资源工作会议明确提出,严格规范增减挂钩试点,切实做好农村土地整治。1月中旬开始,开展增减挂钩试点和农村土地整治情况检查。

  有关专家认为,如果不对城乡建设用地增减挂钩进行严格规范,可能会危及到粮食安全,也会损害农民的权益。清理和检查工作的开展,一定程度上会抑制“被上楼”等现象的出现,使得增减挂钩试点工作进入可控的范围。

  信号

  国土部将开展增减挂钩专项检查

  国土资源部部长徐绍史1月7日在全国国土资源工作会议上表示,1月中旬开始,各地首先要进行全面自查、清理,国土资源部在此基础上开展一次专项检查,这项工作要力争3月底前完成。

  土地领域的专家普遍认为,国土资源部表态与去年底国务院发布的《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治的通知》(以下简称《通知》)一脉相承,此番清理和检查行为是对《通知》的贯彻落实,一定程度上会制止个别地方“运动式”拆村并居等盲目行为,对维护农民土地权益关系具有积极意义。

  2010年11月10日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作,明确指出,要严格控制城乡建设用地增减挂钩试点规模和范围。

  城乡建设用地增减挂钩是指,依据土地利用总体规划,如果农村建设用地地块被整理复垦为耕地(即拆旧地块),城镇可对应增加相应面积的建设用地(即建新地块),最终实现增加耕地有效面积,提高耕地质量,节约集约利用建设用地,城乡用地布局更合理的目标。

  据了解,2006年4月,山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土部列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点。国土资源部2008年6月颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》,2008、2009年又分别批准了19省加入增减挂钩试点。

  南京大学国土资源与旅游学系主任黄贤金教授接受《经济参考报》采访时认为,国土资源部的表态和清理检查行为与《通知》精神相一致。清理和检查的开展,“一定程度上会制止‘被上楼’现象”,从理论上来讲会使得增减挂钩试点工作纳入可控的范围,使之更符合城市规划、土地规划。不仅如此,还将有利于更好的维护老百姓比较稳定的土地权益关系,对地方政府“以地生财”也是一种制约。

  中国土地勘测规划研究院副总工程师邹晓云也向《经济参考报》记者表示,此次清理和检查“肯定会有积极作用”,将对目前部分地方可能存在的“运动式”行为进行降温。

  对于清理和检查的内容,黄贤金推测,主要可能会对未列入试点范围内却擅自进行增减挂钩的、虽然在试点地区但擅自扩大试点范围的以及老百姓反应比较强烈的试点区域进行适当的整顿。

弊端

  增减挂钩不规范造成“劣地换良田”

  “虽然现在开始进行规范,但一些不规范的增减挂钩行为可能还会出现不同的变种,在不同的地方出现,不挂增减挂钩的名,却行增减挂钩之实。”黄贤金认为。

  作为成都市城乡统筹改革的重要内容,成都“地票”交易日前因故暂停。据媒体报道,成都“地票”暂停的根本原因是违反了“城乡建设用地增减挂钩”政策。

  事实上,去年很多地方出现农民“被上楼”现象,增减挂钩中存在的问题因此受到广泛关注,这些问题主要包括:少数地方片面追求增加城镇建设用地指标,擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围,擅自扩大挂钩周转指标规模;有的地方违背农民意愿强拆强建,侵害农民利益;挂钩周转指标使用收益分配不规范等。

  接受记者采访的农业专家普遍担忧,如果不对城乡建设用地增减挂钩进行严格规范,可能会危及到粮食安全。西南交通大学中国西部新农村建设研究中心主任王习明告诉《经济参考报》记者,通过增减挂钩,耕地总量没有减少,但原来的好耕地成为了建设用地,耕地的质量下降了。

  中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田认为,耕地不是一推平就有了生产力,它需要多年的精心培育。目前的土地增减持钩基本上都是拿劣地换良田,耕地质量打了许多折扣,同样的面积但粮食产量却差别很大,长此以往,将影响我国粮食安全。而2010年“中央一号文件”明确提出,要确保复垦耕地质量。

  增减挂钩过程中所产生的土地增值收益,也没有能够真正惠及“三农”。郑风田告诉《经济参考报》记者,按照2010年中央一号文件的规定,土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设,但现实情况却是卖地的钱用于农业和农村的很少,农民从土地出让中获得的收益不到10%。

  “以拆除农民住宅、撤并村庄的办法,来将农村节约的建设用地用于城镇,固然解决了城镇扩张缺地的问题,但却把诸多的矛盾和冲突留给了乡村和农民。”中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文日前撰文指出。

  通过对成都和重庆增减挂钩的调查研究,王习明认为,农民集中居住后,每人每个月的生活成本至少提高200元。“因为以前房前屋后可以种菜,可以打井,可以烧柴,现在蔬菜需要购买,水电气也全部要钱,还要交物业管理费,这是农民很头疼的问题”。

  对策

  专家建议增减挂钩政策从严

  按照国土资源部的说法,增减挂钩和农村土地整治是利国利民、利乡利城的好事。实行城乡建设用地增减挂钩试点以来,保护土地、保障耕地总量动态平衡就是其政策目标之一,另一个目标是缓解城镇建设用地紧张压力。

  有专家认为,要控制建设用地周转指标规模,逐年按计划实施,避免借农村土地整理过快扩张城镇建设用地的规模。在实施耕地总量动态平衡的过程中,既要注重耕地的数量 , 又要强调整理后耕地的质量,要加强对整理出的耕地质量进行评价,做好与建设用地指标挂钩的测算工作。

  作为农业领域的专家,郑风田认为,增减挂钩的政策要收紧,必须以坚持土地用途管制为前提,有些肥沃的土地只能用来进行农业生产,不能因为增减挂钩就搞城市开发,拿劣地换好地。他举了日本的例子,日本大阪的城区里就还保留着很多农田。

  政府在加强土地用途管制的同时,还应该尊重农民的土地流转主体地位,通过市场方式而不是行政命令来配置土地资源。王习明说,应该由农民自己选择,不能一哄而上,在农村居住但不从事农业生产的可以集中居住,但从事农业生产的农民集中居住就会出现问题。从根源上看,只有改变税制,降低地方政府对土地财政的依赖,才不会强迫农民集中居住,强迫农民“上楼”。

  按照去年底召开的国务院常务会议,经批准开展城乡建设用地增减挂钩试点的地方要严格按照有关规定,坚持局部试点、封闭运行、规范管理,不得扩大试点范围。农村建设用地整治所腾出的土地首先要复垦为耕地,严禁以整治为名,扩大城镇建设用地规模。对未经批准擅自开展挂钩试点、超出试点范围开展增减挂钩和建设用地置换或擅自扩大挂钩周转指标规模的,要严肃追究有关地方政府负责人及相关人员的责任,并相应扣减土地利用年度计划指标。

  专家建议,除了眼下即将开始的清理和检查,还要对增减挂钩试点工作进行整体评估。邹晓云认为,这种评估既要对必要性、可行性等积极作用进行评估,也要对可能存在的社会风险等消极影响进行评估。评估应该更侧重宏观层面(而不是单纯就某一个项目进行评估),涵盖政策目标实施效果等内容。

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